Julio Guzmán C.
Académico Escuela de Gobierno UAI

 

Se logra mayor solidaridad si el 2% de cotización adicional actúa como seguro.

 

A mediados de abril el Gobierno anunció los principales lineamientos de su proyecto de ley sobre reforma previsional, el cual debiese entrar al Congreso en el mes de julio. Este proyecto pretende aumentar las cotización de un 10% a un 15%, de manera gradual en seis años. El 5% adicional de cotización lo administraría una entidad pública y se dividiría en dos: un 3% que iría a una cuenta individual, heredable y de plena propiedad, y un 2% que financiaría un esquema de “seguro de ahorro colectivo” con fines redistributivos- según palabras de la Presidenta Bachelet-, que debiese actuar como un “seguro” – según palabras del Ministro Valdés.

 

Precisamente este artículo discute las implicancias que tiene definir este 2% de cotización adicional como “ahorro colectivo” o como “seguro colectivo”, conceptos que no son sinónimos y que no están del todo definidos en los lineamientos entregados hasta el momento. Pero primero analicemos las razones que justifican que la propuesta contenga fines redistributivos, ya sea a través del 2% de cotización adicional, u otro esquema de financiamiento alternativo, como por ejemplo, recursos generales del presupuesto fiscal.

 

¿Por qué se justifica la solidaridad intergeneracional para los actuales jubilados?

 

El Sistema de Pensiones chileno, basado fuertemente en el pilar contributivo de capitalización individual, fue diseñado en 1981 sin considerar mecanismos de indexación automáticos que permitieran cambios graduales en la tasa de cotización y/o en la edad de jubilación, de acuerdo a la evolución esperada del mercado laboral,  de la esperanza de vida y de las rentabilidades del mercado financiero. La duración de los empleos era significativamente mayor que en la actualidad, existiendo menor rotación laboral y primando el concepto del “empleo para toda la vida”. La esperanza de vida a los 60 años era significativamente menor que en la actualidad (17 versus 23 años en el caso de los hombres, y 20 versus 27 años en el caso de las mujeres)[1]. Las rentabilidades del sistema financiero han caído de manera importante desde las últimas décadas a la actualidad.[2]

 

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Así, el sistema de pensiones fue diseñado bajo supuestos estáticos y poco realistas sobre la densidad de cotizaciones de los afiliados (proporción de cotizaciones realizadas durante la vida laboral), sobre la rentabilidad de largo plazo del capital acumulado y sobre cuántos años vivirían los jubilados en el futuro.[3] Más dramático aún, la Reforma de 1981 no consideró la creación de un sistema de estadísticas centralizado que permitiera monitorear las variables clave del sistema, en particular, las historias laborales, previsionales y densidad de cotizaciones de los afiliados. Esto contribuyó a mantener el statu quo del sistema, sin poder retroalimentarlo, ni hacer evidente y urgente la necesidad de reformas.[4]

 

En consecuencia, las bajas pensiones autofinanciadas que los jubilados de las AFP obtienen actualmente son una “crónica de una muerte anunciada”. Era previsible que un sistema de pensiones que se basa principalmente en el ahorro individual, como el caso de Chile, fuera a entregar bajas pensiones si es que no se realizaban ajustes paulatinos a los parámetros ya mencionados. [5]

 

Lo anterior nos lleva a la situación actual, en donde se conjugan las bajas pensiones pagadas a un gran número de nuevos jubilados, especialmente mujeres, y el descontento social asociado.[6] Esto implica que aunque se hagan ajustes importantes a la tasa de cotización y/o a la edad de jubilación, ya estamos tarde para aumentar las pensiones autofinanciadas de los que ya han jubilado.

 

De ahí la necesidad que cualquier reforma a las pensiones, como la que propone el Gobierno, deba incluir un componente redistributivo desde la generación “joven” hacia la generación de los jubilados actuales. Esta redistribución debiese ser transitoria y decreciente en el tiempo, ya que los efectos de los errores de diseño del sistema van disminuyendo con las nuevas generaciones de jubilados.

 

¿Por qué se justifica la solidaridad intrageneracional para los futuros jubilados?

 

Un sistema de pensiones como el chileno, de contribución definida y basado en el ahorro individual, tiende a reproducir las desigualdades salariales de los cotizantes en las pensiones entregadas a los jubilados. A esto se suman los riesgos que provienen de la inestabilidad laboral, de las lagunas previsionales, el riesgo de longevidad excesiva y los riesgos asociados a los retornos al capital contribuido.

 

 

Para abordar en parte este problema, la Reforma de 2008 creó el pilar solidario del Sistema de Pensiones, el cual entrega una Pensión Básica Solidaria (PBS) cercana a los $100 mil mensuales a las personas que no tienen derecho a pensión por no haber cotizado durante su vida laboral. Incluye además un Aporte Previsional Solidario (APS), el cual subsidia (focalizadamente) las pensiones autofinanciadas que son menores a $300 mil mensuales aproximadamente. Las personas mayores de 65 años y que pertenecen al 60% más vulnerable del país tienen derecho a los beneficios mencionados.

 

Este pilar solidario ha permitido orientar el sistema hacia uno de carácter mixto, que incluye un componente redistributivo en su interior. Sin embargo, sólo cubre al 60% más vulnerable de la población, lo cual es insuficiente dado las bajas tasas de reemplazo proyectadas para los jubilados futuros que pertenecen a todos los quintiles de ingreso y en especial de las mujeres.

 

En consecuencia, para hacer viable el sistema en el largo plazo es necesario incorporar mayor solidaridad entre pensionados de una misma generación y de distinto sexo, de modo que la alta desigualdad en el mercado del trabajo no se traduzca en una alta desigualdad en las pensiones.

 

2% de cotización adicional: ¿ahorro colectivo o seguro colectivo?

 

Según la propuesta del Ministerio de Hacienda (ver www.hacienda.cl), se crearía un nuevo Sistema de Ahorro Colectivo financiado con el 5% de cotización adicional, el cual incluiría un Seguro Colectivo compuesto por 2 de estos 5 puntos adicionales de cotización. El objetivo declarado de este Seguro Colectivo es incorporar solidaridad intergeneracional transitoria, solidaridad intrageneracional permanente y mayor equidad de género en las pensiones entregadas. Las estimaciones del Gobierno indican que este 2% adicional permitiría aumentar en promedio en un 20% las pensiones autofinanciadas de los actuales jubilados y en un 50% las pensiones de los futuros jubilados, si es que se suma el aumento en el ahorro personal.

 

Al respecto, vale la pena detenerse en el carácter de seguro de este 2% adicional, en particular, respecto del riesgo de longevidad.[7] De la propuesta presentada no se desprende necesariamente que el 2% de cotización adicional pretenda actuar como un seguro, y no meramente como un suplemento de ahorro. Esto tiene implicancias de eficiencia en cuanto al aumento de las pensiones logradas con este 2%  adicional.

 

Vamos al detalle de lo anterior. El financiamiento de pensiones puede ser visto como una combinación de mecanismos de ahorro para la vejez y de seguro respecto de riesgos de la vejez (Berstein, Morales y Puente, 2015)[8]. Cuando un evento tiene alta probabilidad individual de ocurrir, como lo es la sobrevivencia en la “tercera edad” (65-85 años), entonces lo óptimo es financiar dicho evento mediante un “auto-seguro”, es decir, mediante ahorros individuales. Pero cuando un evento tiene menos probabilidad individual de ocurrir, como lo es el caso de la sobrevivencia en la “cuarta edad” (85-100 años), entonces lo óptimo es financiarlo mediante un seguro social o colectivo que permita diversificar el riesgo individual de longevidad o sobrevivencia excesiva (Berstein y otros, 2015).[9]

 

Debido a lo anterior, han surgido diferentes propuestas para crear en Chile un seguro de longevidad (ver Berstein, Morales y Puente, 2015; Larraín, Ballesteros y García, 2017[10]; Clapes UC, 2017[11]). Estas propuestas difieren principalmente en cuanto al rol del mercado privado y del sector público como proveedores del seguro, y en cuanto a la existencia de un mecanismo de reparto que funcione de manera permanente (Larraín y otros, 2017), de manera transitoria (Berstein y otros, 2015) o la ausencia del mismo (Clapes UC, 2017).

 

El funcionamiento básico de un seguro de este tipo consiste en lo siguiente: cada afiliado cotiza una prima durante su vida activa para así estar cubierto del riesgo de longevidad, es decir, el “riesgo” de vivir más años que la esperanza de vida de su grupo de edad. En el caso del retiro programado, los beneficios autofinanciados se calculan truncando la tabla de mortalidad a la edad a la cual se gatilla el seguro (que corresponde a la esperanza de vida respectiva, por ejemplo, 85 años). Así, durante la tercera edad (65-85 años), los pensionados utilizan su ahorro acumulado para recibir un beneficio decreciente, al igual que hoy en día, pero mayor que en la actualidad debido al truncamiento de la tabla de mortalidad. Durante la cuarta edad (85 años en adelante), los pensionados que sobreviven reciben un piso de beneficios constante financiado por el seguro  (ver Figura A). Al ser un seguro, estos beneficios de la cuarta edad no son heredables. En el caso de la renta vitalicia (Figura B), el pensionado recibe un monto fijo durante la tercera y cuarta edad, pero parte de este monto es financiado con cargo al seguro, por lo que se alcanza un mayor beneficio que en la actualidad.

 

 

Monto de Pensiones según Edad y Modalidad

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La principal ventaja de un seguro de longevidad como el descrito, es que permitiría aumentar las pensiones de manera más eficiente que mediante un aumento en la tasa de cotización equivalente al costo del seguro (Berstein y otros, 2015). Esto se debe a que, especialmente en el caso del retiro programado, el seguro actuaría de manera suplementaria, sólo en el caso de que el pensionado llegara a la cuarta edad, generando “créditos de mortalidad”, es decir, ahorro de recursos debido a las personas que fallecen antes de la edad de activación del seguro.

 

Además, a diferencia del ahorro proveniente de las cotizaciones, el seguro no destina los mayores recursos al pago de pensiones de sobrevivencia, lo que permite direccionarlos a entregar pensiones de mayor monto a los causantes.

 

Si nos basamos en la propuesta conocida hasta el momento, pareciera ser que el Ejecutivo descartó la opción de un seguro de longevidad privado propiamente tal, con mutualización de la cotización adicional entre los afiliados y con la participación de compañías de seguro privadas. Adicionalmente, el 2% de cotización adicional en la práctica actuaría como ahorro colectivo -ingresando a la cuenta individual al momento de la jubilación (ver Figura C)- y no  como un seguro colectivo -financiando las pensión sólo una vez que se ha agotado la cuenta individual (ver Figura D). Esto último se explica a continuación.

 

Más allá de las razones por las que no se consideró la opción de un seguro de longevidad privado, el carácter de “seguro colectivo” del 2% de cotización adicional puede y debiera mantenerse. Los fondos provenientes de este 2% adicional no debiesen ser heredables, pero además inyectarse a la pensión del jubilado sólo cuando se hayan agotado los recursos provenientes de su cuenta de capitalización individual, actuando en la práctica como un pseudo seguro de longevidad (ver Figura D). En este caso, el parámetro a definir no es la edad en la cual se activa el seguro (por ejemplo, 85 años en el caso del seguro de longevidad), sino que el porcentaje de aumento en la pensión que se quiere lograr con este 2% adicional. Así por ejemplo, si se decide que se quieren aumentar las pensiones en más de un 20%, entonces los fondos de la cuenta individual se agotarán antes, empezando a actuar el pseudo seguro a una edad más temprana.

 

Cabe destacar que un diseño de este tipo ya existe en nuestro Sistema de Seguridad Social. Este es el caso del Fondo Solidario del Seguro de Cesantía. Este fondo solidario es un fondo común de reparto que se compone de cotizaciones de cargo del empleador y de recursos fiscales. Su objetivo es complementar los recursos de la Cuenta Individual de Cesantía, en el caso en que los fondos de esa cuenta no alcancen a cubrir un perfil mínimo de beneficios mensuales establecidos por ley. Estos beneficios usualmente se giran durante 5 meses, en la medida que el beneficiario permanezca cesante.

 

Lo interesante de este diseño es que los beneficios se financian primero con el saldo de la Cuenta Individual y se complementan con el Fondo Solidario. Esto implica que la solidaridad del sistema sólo se activa en la medida que el beneficiario se mantiene cesante y no alcanza a financiar los beneficios con sus propios fondos. Haciendo la analogía con el Sistema de Pensiones, la solidaridad inter e intra generacional financiada con el 2% de cotización sólo debiese activarse en la medida que el beneficiario continúe con vida y haya agotado sus recursos de la cuenta de capitalización individual.

 

Un diseño de este tipo permitiría mantener las ventajas de un seguro de longevidad puro, respecto del uso de créditos de mortalidad y la ausencia de desvío de fondos para el pago de pensiones de sobrevivencia. Así, se lograría una mayor eficiencia en el aumento de las pensiones logradas con este 2%  adicional. Esto implica que se podría lograr aumentos de un 20% en las pensiones de los causantes con una tasa de cotización menor al 2%, o aumentos mayores al 20% con la misma tasa.


[1] United Nations (2015), World Population Prospects: The 2015 Revision.

[2] El Fondo C de las AFP rentaba anualmente (en términos reales) casi un 12% en la década de los 80. En los 2010, la rentabilidad media anual ha caído al 3,9%. Ver artículo de Finot y Repetto en este mismo boletín.

[3] El sistema considera el aumento esperado en la expectativa de vida, pero sólo para efectos de calcular las pensiones recibidas, y no para ajustar los demás parámetros, como la tasa de cotización o la edad de jubilación.

[4] Esas estadísticas estuvieron descentralizadas en cada AFP hasta mediados de los 2000, cuando la Superintendencia de Pensiones empezó a reconstruirlas. Esta información, en conjunto con la Encuesta de Protección Social (EPS) fue uno de los insumos esenciales para la Reforma de 2008.

[5] La Reforma de 2008 tuvo como objetivo aumentar las tasas de reemplazo, al crear el pilar solidario del sistema. Sin embargo, no abordó el tema de las bajas pensiones autofinanciadas, ya que no cambió los parámetros claves del pilar contributivo, tales como la edad de jubilación y la tasa de cotización. Estos parámetros afectan en mayor medida al conjunto de afiliados que no son parte del pilar solidario.

[6] Para un análisis detallado de las causas del descontento social hacia el sistema de pensiones, ver D. Vergara (2017), “Sistema de Pensiones: Opiniones y Demandas Ciudadanas”, Documento de Referencia 36, Espacio Público.

[7] Como se mencionó anteriormente, el riesgo de longevidad es uno de los diversos riesgos que enfrentan los cotizantes. La propuesta del Gobierno no sólo pretende cubrir el riesgo de longevidad con este 2% adicional, sino que también otros riesgos asociados, tales como el riesgo de bajos ingresos laborales, producto de la inestabilidad laboral.

[8] “Rol de un Seguro de Longevidad en América Latina: Casos de Chile, Colombia, México y Perú,” Documento de Trabajo BID.

[9] Ver De Ferranti et al. (2000), “Securing Our Future in A Global Economy”, The World Bank,  para una discusión respecto de los mecanismos de auto-seguro, seguros sociales y auto-protección.

[10] “Longevidad y Pensiones: una Propuesta de Seguro para la Cuarta Edad”, Documento de Trabajo, Departamento de Economía Universidad de Chile.

[11] “Mejores Pensiones para Chile: Protección social en la cuarta edad: 13 medidas.”